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| Pierre Habbard |
Durante uma reunião realizada em novembro de 2013 em São Petersburgo, o G20 endossou o Plano de Ação para o Combate à Erosão da Base Tributária e à Transferência de Lucros (BEPS[1]) preparado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), principal fórum sobre tributação internacional. Em consonância com o enfrentamento da “elisão” fiscal por parte de empresas, os 15 pontos de ação devem ficar prontos até o final de 2015.
A cooperação internacional sobre evasão fiscal está em pauta no G20 desde 2009, mas a elisão fiscal é um assunto razoavelmente novo para o G20. Ao contrário da evasão fiscal – que é ilegal – a elisão fiscal é uma zona cinzenta em termos do cumprimento de normas. Ela envolve esquemas agressivos de planejamento fiscal por parte de Empresas Multinacionais (EMNs) e instituições financeiras que exploram diferenças entre jurisdições para transferir lucros, tirando-os de jurisdições economicamente relevantes (“transferência de lucros”), ou para reduzir artificialmente a base tributável das empresas (“erosão da base tributária”). É mais difícil de detectar e evitar, mas leva a resultados semelhantes à evasão fiscal em termos da perda de receita dos governos.
A OCDE passou muitos anos não levando a elisão fiscal a sério, preferindo se preocupar com o risco da “dupla tributação” das EMNs com operações em diversas jurisdições. Na verdade, antes da crise de 2009, assessores da OCDE não perdiam uma oportunidade para elogiar a “concorrência tributária” entre jurisdições e a competitividade de economias com impostos baixos. Mas no período pós-crise, o humor no seio dos ministérios da fazenda dos países da OCDE mudou. Com isso, veio a percepção de que as leis tributárias nacionais não evoluíram no mesmo ritmo da globalização dos negócios, o que por sua vez deixa lacunas que podem ser exploradas pelas EMNs para reduzir artificialmente seus impostos.
Medidas relativas à BEPS
Em 16 de setembro de 2014, a OCDE divulgou uma série de relatórios[2] sobre o Plano de Ação para o Combate à BEPS, já que este está se aproximando da metade de seu período de implementação – uma boa oportunidade para revisar as medidas chave a serem esperadas para o final de 2015:
- Transferência de preços ilícita: as formas mais extremas de manipulação de preços de transferência intra-EMN devem ser abordadas. Um exemplo é o “irlandês duplo”: a propriedade legal – e a alocação de receitas – de um ativo intangível criado no país A (digamos em Palo Alto, California, EUA) é domiciliada numa empresa de fachada num país não relacionado B (Irlanda). Contudo, não devemos esperar qualquer mudança fundamental na maneira como a transferência de preços deva ser conduzida, nem no Princípio da Neutralidade (Arm’s Length Principle), que conta com a predileção da OCDE e trata diferentes braços de uma mesma EMN como se fossem independentes uns dos outros.
- Relatórios país-por-país: as EMNs terão que relatar às autoridades tributárias a distribuição geográfica de impostos, receitas, número de funcionários e ativos para cada país onde têm operações. Este é um avanço considerável, pois ajudará as autoridades tributárias nacionais a ter uma visão ampla da EMN e identificar quaisquer inconsistências nas alocações. A OCDE só considera o depósito de tais relatórios junto às autoridades tributárias. A liberação pública, total ou parcial, nem está sob consideração, apesar de já ser exigida por outros marcos regulatórios parecidos na Europa[3] e nos Estados Unidos[4].
- “práticas tributárias prejudiciais” e a mutuamente destrutiva “corrida rumo ao fundo do poço” entre governos que oferecem cada vez mais incentivos fiscais para atrair investidores estrangeiros (por exemplo, regimes fiscais de “caixa de patentes”) e as “decisões” secretas entre uma autoridade tributária e uma EMN individual (por exemplo, o acordo tributário entre a Apple Inc. e as autoridades irlandesas que está sendo investigado pela Comissão Européia);
- “abuso de acordos para evitar a dupla tributação” (treaty shopping) por meio da utilização de uma empresa de fachada para acessar indevidamente os benefícios tributários de um acordo fiscal bilateral (por exemplo, o “sanduíche holandês”); e
- “instrumentos híbridos em acordos para evitar a dupla tributação” (hybrid mismatches) que permitem que uma única transação ou despesa seja tributada diferentemente em duas ou mais jurisdições para reduzir artificialmente a base tributável da empresa (por exemplo, os esquemas de evasão fiscal no valor de US$700 milhões criados pelo Banco Barclays e pela consultoria KPMG entre 2002 e 2007 baseados num esquema americano chamado “STARS”).
Visões do empresariado
Não surpreendentemente, grupos empresariais, advogados tributaristas e firmas de auditoria têm até o momento se mostrado ferozmente resistentes a qualquer resultado ambicioso do Plano de Ação para o Combate à BEPS. Sua participação nas numerosas rodadas de consultas tem sido maciça, com a entrega de mais 400 páginas de comentários apenas pelos grupos empresariais na última rodada sobre a economia digital.[5] Além dos lobbies tradicionais, a voz das empresas se faz ouvir por intermédio de EMNs não financeiras (Rio Tinto, Procter & Gamble), bancos globais, empresas de gestão de ativos (Black Rock) e firmas de auditoria (PwC, KPMG, Deloitte), bem como de um misterioso “Grupo de Economia Digital” representado pelo escritório de advocacia Baker & McKenzie, mas cujos integrantes não são conhecidos.
Afora os pontos clássicos minimizando o fenômeno de BEPS (“algumas poucas ovelhas negras”, “não jogar fora o bebê com a água do banho” etc), os argumentos empresariais incluem:
- O Plano de Ação para o Combate à BEPS é uma revolução e mudará o curso de um “consenso internacional que já dura 50 anos”, o que simplesmente é demais para se aceitar.
- Pagar impostos é um negócio sujeito às forças de mercado. Por causa da globalização, as pressões de custos sobre as EMNs estão fortes e em ascensão. Assim como outras categorias de despesa, custos tributários devem ser minimizados, com toda razão.
- A culpa é dos governos que indiretamente facilitaram os problemas com BEPS. As empresas simplesmente cumprem as regras.
- O verdadeiro foco deveria ser aumentar a segurança tributária, facilitando a arbitragem e os acordos tributários individuais entre EMNs e autoridades tributárias.
- No final das contas, a melhor maneira de reduzir o risco de BEPS é acordar um imposto de renda de pessoa jurídica mundial de 15%.
A voz das ONGs e dos países em desenvolvimento
Até agora, o processo BEPS tem se parecido bastante com um confronto bilateral entre as autoridades tributárias do G20 e empresas sediadas em países da OCDE. Mas há ONGs que estão tentando fazer a sua parte para contrabalançar a pressão dos lobbies empresariais, como o Grupo de Monitoramento de BEPS (BMG), Rede de Justiça Tributária, ActionAid, Oxfam, Comitê Católico contra a Fome e pelo Desenvolvimento (CCFD), Rede Européia sobre a Dívida e o Desenvolvimento (EURODAD) e a organização Integridade Financeira Global.
O nível baixo de envolvimento dos países em desenvolvimento no processo – tirando as grandes economias emergentes do G20 – é particularmente preocupante. A falta de harmonização dos sistemas tributários, autoridades tributárias institucionalmente fracas, o papel crescente das zonas econômicas especiais (francas) e legislações incompletas criam um sem número de oportunidades para BEPS nos países em desenvolvimento. O fato de que menos de 1% da ajuda para o desenvolvimento é voltada à capacitação das autoridades tributárias também não ajuda.
Por que isso importa para os sindicatos
A elisão fiscal é danosa às finanças públicas e ao direito a serviços públicos, por meio da perda líquida de receitas tributárias. Mas também afeta diretamente os direitos dos trabalhadores. A experiência sindical mostra que o planejamento tributário agressivo é apenas mais uma forma de “planejamento regulatório” com objetivos de curto prazo. Por exemplo, a transferência de preços ilícita tipicamente reduz os lucros em subsidiárias que empregam muita gente. Quando uma reestruturação de negócios com propósito de planejamento tributário leva à divisão de uma única empresa em entidades separadas, os trabalhadores têm acesso reduzido à informação. Um sindicalista da subsidiária francesa da Colgate captou perfeitamente por que o planejamento tributário importa para a ação sindical: “quanto mais longe você está de onde o imposto é declarado dentro da estrutura de um grupo empresarial multinacional, maior o risco de miséria para os trabalhadores”. Portanto, conhecimentos sobre práticas de planejamento tributário são cruciais e deveriam se tornar parte integrante do ferramental dos sindicalistas. Se você quer saber o que o seu empregador pretende fazer no futuro, peça para ver os registros tributários…
É por isso que os sindicatos precisam se engajar e monitorar de perto a implementação do Plano de Ação para o Combate à BEPS, pressionando seus respectivos governos a almejar um resultado ambicioso. Nos 12 meses que faltam para a implementação, o teste disto poderá ser encontrado em três pontos que defendemos: (i) obter alguma forma de divulgação pública do marco de relatórios por país; (ii) garantir que a voz e os desafios específicos dos países em desenvolvimento sejam incorporados; e (iii) lidar eficazmente com as brechas existentes no tratamento do setor bancário “sombra” e dos capitais privados.
Seria também importante ampliar a coalizão em favor de um Plano de Ação para o Combate à BEPS ambicioso para além de grupos da sociedade civil e dialogar com fóruns relevantes de investimentos responsáveis, onde haja uma voz forte de fundos de pensão dos trabalhadores. Eles também se beneficiariam de maior transparência tributária empresarial, incluindo a divulgação pública de relatórios tributários país por país.
Por outro lado, seria errado culpar o Plano de Ação para o Combate à BEPS por não fazer o que ele não foi projetado para fazer. Discussões sobre um novo sistema de governança tributária global, ou sobre os fundamentos do debate acerca de tributação na residência versus tributação na fonte, são totalmente legítimas. Mas elas não fazem parte do pacote e seria um erro político trazê-las para o seio das discussões sobre BEPS. Os grupos empresariais certamente se alegrariam – e muito – se isto acontecesse. Mantenhamos o foco no Plano de Ação para o Combate à BEPS e nas medidas chave. Temos 12 meses!
[1] http://www.oecd.org/tax/beps.htm
[2] 2/10/2014 | Relatórios Intermediários sobre o Plano de Ação da OCDE para o Combate à Erosão da Base Tributária e à Transferência de Lucros (BEPS) – Comentários da Comissão Sindical Consultiva (TUAC), .
[3] Diretivas Européias Revisadas sobre Contabilidade e Transparência (junho de 2013) e Diretiva Relativa aos Requisitos de Fundos Próprios (CRD IV, artigo 89), que se aplicam à indústria extrativa e aos bancos, respectivamente.
[4] Seção 1504 da Lei Dodd-Frank que abarca as empresas da indústria extrativa listadas na Securities and Exchange Commission (SEC).
[5] http://www.oecd.org/tax/comments-action-1-tax-challenges-digitaleconomy.htm
Pierre Habbard é assessor sênior para políticas da Comissão Sindical Consultiva da OCDE (TUAC) e da Confederação Sindical Internacional (CSI), trabalhando em temas como a regulamentação de fundos de pensão, impostos, governança corporativa, regulamentação financeira e governança pública.
As opiniões expressas nesta publicação não necessariamente refletem as da Fundação Friedrich Ebert.
